2014年年初,李克強總理在代表國務院作政府工作報告時,將棚戶區改造作為重點內容提出。2013年7月,國務院在《關於加快棚戶區改造工作的意見》也提出,2013年至2017年棚戶區改造大致所需的資金額為2.5萬億元人民幣。雖然目前已經有了遼寧等地的棚改經驗,但資金,一直是橫亘在棚改面前的一大難題
  法治周末見習記者 張舒
  張榮(化名)和他的老鄰居搖著扇子圍坐在樓前廣場上,不遠處,他3歲的小外孫正端著水槍四處“掃射”,水流時不時滋在張榮身後一排的6層小樓上。
  這是遼寧省撫順市莫地社區最常見的午後景象。這股安逸勁兒看起來似乎與其他小區別無二致。然而,社區大門外展架上9個顯眼的大字——“莫地棚改新區歡迎您”,卻在不斷提醒著過路的人們,這排小樓的特殊意義。
  10年前,這塊土地上的場景還是:“晴天一身土,雨天一身泥,垃圾堆成山,髒水遍地流。吃水靠肩挑,燒火做飯愁。姑娘不好嫁,小伙愁白頭。”如今,這樣的生活已隨著孩子們的笑聲遠去,留下的是和張榮一樣搬離了棚戶區、改善了居住條件的搬遷戶們。
  何謂棚戶區?住建部在《關於加快推進棚戶區(危舊房)改造的通知》中給出了這樣的解釋:城市棚戶區(危舊房),指城市規劃區範圍內,簡易結構房屋較多、建築密度較大、使用年限久、房屋質量差、建築安全隱患多、使用功能不完善、配套設施不健全的區域。
  2008年年底,國家社會科學基金髮布數據稱,我國居住在各類棚戶區中的家庭已達1148萬戶。其中城市棚戶區744萬戶,國有工礦棚戶區238萬戶,林區和墾區棚戶區166萬戶,大多位於中西部地區、獨立工礦區、資源枯竭型城市和三線企業較集中的城市。
  2005年年初,遼寧省在全國率先開始大規模改造城市及國有工礦棚戶區,4年改造完成城市集中連片棚戶區2910萬平方米,新建成套住宅建築面積4402萬平方米,改善了70.6萬戶、211.4萬人的居住條件。相當於聯合國對貧民窟改造提出的“千年發展目標”年均總量的兩倍。
  美國國家公共管理科學院院士、城市與區域規劃專家Edward Blakely在考察了遼寧棚戶區改造後感嘆:“‘貧民窟’的居民終日被絕望、犯罪、污染和貧困包圍,遼寧棚戶區改造的經驗為許多新興國家甚至發達國家提供了寶貴經驗。”
  2014年年初,李克強總理在作政府工作報告時,將棚改作為重點內容提出。“今年我國要更大規模加快棚戶區改造,不能一邊是高樓林立,一邊是棚戶連片。”確定2014年全國要改造的各類棚戶區470萬戶。
  “在經濟下行和房地產分類調控的時間節點上,各地積極推進棚戶區改造將帶來雙面效應:一方面,它能切實解決困難群體的住房需求;另一方面,它也具有提振經濟的效果。”中國社科院城市與房地產經濟研究室主任倪鵬飛對法治周末記者表示。
  “在這裡生活50多年了,一天比一天好。”張榮的面容雖難掩滄桑,但言語間儘是平和與滿足。曾經那間25平方米的簡易房和自己獨自拉扯4個孩子的棚戶歲月,仿佛已成為他封存在記憶深處的黑白底片。
  遼寧模式:一切為棚改讓路
  “中國棚戶區改造的第一鍬土是在莫地挖的。”莫地社區黨支部書記王雅君驕傲地說。
  莫地溝位於遼寧省撫順市東南部,曾是城市集中連片棚戶區的代表。這片棚戶區既有上世紀三四十年代日偽時期的勞工房,又有新中國成立初期建造的簡易房。經過六七十年的演變,這裡成為東北三省最龐大的棚戶區之一。
  張榮一家5口此前就擠在這裡不到30平方米的蘇式老樓里。
  “沒有公共排水,也沒有供熱和供氣設施。”張榮回憶道,“冬天睡覺要穿棉大衣,戴棉帽。到了夏天,外面下大雨,屋裡就下小雨,睡覺也得披雨衣。太難熬了。”
  王雅君介紹,當時莫地下崗職工超過70%,“這些人基本都是在20世紀60年代的生育高峰期出生的,老弱病殘、兩勞人員、低保戶及精神病人特別多,幾乎是一個赤貧的階層”。
  然而,從1987年到2004年的18年期間,撫順市只改造了84萬平方米不到的棚戶區。
  法治周末記者查閱資料發現,截至2004年年底,遼寧省仍有近160萬人居住在棚戶區中,主要集中在撫順、本溪、阜新、朝陽北票等煤炭產區,總面積達632萬平方米。房屋陳舊、陰暗潮濕,部分牆體開裂,多數地基下沉,人均建築面積小,環境衛生差,甚至八九百人合用一個廁所,居住條件十分艱苦。
  “照當時的速度,都改造完至少還要80年。”王雅君說。
  2004年年末,調任遼寧省省委書記第12天的李克強到撫順視察工作,莫地溝的貧困給了他很深的刺激。
  2005年2月23日,遼寧省十屆人大三次會議提出,從2005年開始,用兩到三年時間,基本完成全省城市集中連片棚戶區的改造任務,對全省(不含沈陽、大連、鞍山)11個省轄市的848萬平方米棚戶區進行改造,涉及棚戶區居民27.5萬戶、84.4萬人。
  當年3月,遼寧省政府下發16號文——《全省城市集中連片棚戶區改造實施方案》,實施嚴格市長負責制。方案要求,改造建設資金以通過市場化運作、市政府兜底方式解決。
  同年3月,國家開發銀行率先向遼寧棚戶區改造項目發放首筆30億元貸款。4月,全省5萬平方米以上集中連片棚戶區改造在莫地溝拉開帷幕。
  省委書記的介入,讓撫順的棚戶區改造至少加速了70年。
  在這種形勢下,棚戶區莫地溝進化了莫地社區。
  “遼寧的棚改政策是‘拆一還一’,對增加的住房面積按建設成本收費。”倪鵬飛介紹道,“具體來說,就是拆一平方米舊房,還一平方米新房,這一部分不收取差價。增加的住房面積,每10平方米新房只交600元的建設成本費,產權歸個人所有。”
  除了修建硬件設施,遼寧省在棚戶區改造以後,還建立了區、街道、社區三級社會保障體系。“全面覆蓋了退休金、失業保險、醫療保險和最低生活保障。”倪鵬飛說。
  2010年,伴隨著5000平方米以上的集中連片棚戶區改造步入尾聲,撫順市又開始了第三輪棚改——對城市零散、工礦、林業等各類棚戶區實施改造。4年來,該市又陸續投資24億元,拆遷了56萬平方米棚戶區,安置了7.7萬人。
  遼寧棚戶區的改造,以匪夷所思的速度迅猛發展。然而“遼寧模式”是否適宜向全國推廣,也備受質疑。
  “當時為了讓一期工程在入冬前順利交房,整個2005年,撫順市各部門都主動為棚戶區改造開闢‘綠色通道’,有些往往需要半年時間才能完成的程序,僅僅在數天之內就得到答覆。”王雅君回憶,“房管局的主要職能幾乎就成了撫順市棚戶區改造領導小組辦公室,其他日常工作都是在用業餘時間做。”
  “地方政策不同,經濟發展水平不同,面臨的實際壓力也不同,這樣一切為棚改讓路的做法,在其他地區被覆制的難度很大。”撫順市委一位官員曾表示,“遼寧的棚改太特殊了,其他地方不一定適用。”
  資金掣肘棚改“質量”
  其實,在李克強視察莫地溝之前的18年,撫順市的棚戶區改造一直在進行當中。然而,和很多地方一樣,由於缺乏資金,棚改舉步維艱。
  據法治周末記者瞭解,2004年,撫順全市財政收入只有20多億元,單靠自身投入,將和以往一樣,難以完成改造任務。
  “當時沒有錢自己改造,市政府一度想通過市場化運作改造棚戶區。”倪鵬飛提到,但由於棚戶區多數地處偏僻郊區,基礎設施投資效益低,房價基數也低,“儘管政府會給參與棚戶區改造的開發商各種稅費減免,但仍沒有多少人願意參與。”
  資金短缺的窘困狀況在2005年棚改被列為遼寧省一號工程後,得到了一些緩解。
  當時,遼寧省各級政府多方籌措資金,開闢融資渠道,最終擬定方案:政府補貼一塊、政策減免一塊、企業籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節省一塊。
  中國社會科學院財經戰略研究院與聯合國人居署全球監測與研究部聯合發佈的《城市化進程中低收入居民住區發展模式探索(中國遼寧棚戶區改造的經驗)》中提到,這“九個一塊”被分成政府、市場和社會三個類別。
  政府渠道對應的資金包括來自財政和其他政府口的資金、政策性金融貸款、土地出讓金減免、管理稅費減免和因黨政機構因素所節省的工程資金。市場渠道資金主要包括參與棚戶區改造的商業企業的自籌資金加自有資金、面積擴大部分房款、剩餘房屋出售房款、土地出讓金、商業性金融機構貸款、專項債券、商業性民間借貸(附息借款)等。
  遼寧省發改委、財政廳資料顯示,2005年至2011年間,遼寧省棚戶區改造直接融資總額為732.46億元,其中來自政府渠道的資金總額達283.21億元,占比38.67%,市場渠道資金權重大約占56.33%,社會渠道資金權重約為5%。
  2009年年底,撫順市集中連片棚戶區全部改造完畢。該市房管局發佈數據稱,4年期間,僅撫順市便投資52.12億元資金用於棚改。其中,遼寧省財政補助資金4.16億元,撫順市財政借款0.3億元,中央下放地方煤礦棚戶區基礎設施建設補助5.41億元,居民個人出資14.07億元。
  “其實,最重要的一部分資金來自國家開發銀行。”倪鵬飛說。
  在2004年年底李克強從撫順回沈陽後不久,遼寧省政府就從國家開發銀行爭取到了貸款支持。在此後的4年間,國開行為撫順棚改提供了高達28.18億元的低息貸款,占該市棚改直接投資的57.96%。
  “除了國開行,其他銀行都看不到棚戶區的盈利模式,都不願意放貸。而且當時商業銀行最多只能貸三五年,而國開行貸款期限可以長達15年。”倪鵬飛透露,“撫順是用城市的未來土地收益來向國開行貸款的。現在隨著這些棚戶區地塊逐漸升級,基礎設施日趨完善,原來的生地都陸續‘做熟’賣掉了。撫順市這兩年已經還掉了國開行的12億元貸款。”
  有數據顯示,2006年至2008年,遼寧省鞍山市棚戶區土地均價由500元每平方米增加到2000元每平方米,累計取得土地出讓金超過140億元,比棚改前增長數十倍。
  “在公平、公開、公正的前提下,面向社會招標拍賣掛牌,使得相當規模的土地交易資金成為棚改建設資金。”倪鵬飛在《城市化進程中低收入居民住區發展模式探索(中國遼寧棚戶區改造的經驗)》研究報告中提到。
  然而,儘管讓30萬居民住上了新房,一位當年參與撫順棚改的負責人仍有些遺憾。“當時建房的標準還是有點低,每平方米造價在600元,如果能再多花160元,把屋頂換成彩鋼,不僅美觀,而且房屋壽命能到20年。現在的屋頂防水材料壽命就5年,已經到了維修周期了。”
  如今,這位負責人每次飛抵沈陽前,都會俯瞰整個撫順城區。“黑壓壓的全是難看的回遷房。”該負責人感慨,“當時要是建築標準再定高點,整個城市形象就馬上會改觀了。當時要是錢再多點就好了!”
  2013年起,莫地社區的房屋質量問題已經開始逐步顯現:漏水漏風,暖氣不足,房屋開裂,廣場面積過小……
  曾有新聞報道,由於漏水,去年莫地社區一名90餘歲的老太太只能在家搭帳篷住,直到社區書記帶修理工上門,才解決問題。
  對於房屋維修,市房管局有著自己的煩惱。“當年棚戶區居民太過貧窮,收房時並沒有向他們征收房屋維修基金,如今這些動遷房大面積步入維修期,房管局每年有4600萬元的維修資金缺口。”工作人員介紹道。
  從90年代到現在,資金一直是橫亘在棚改面前的一大難題。
  融資不能僅依賴國開行
  1000萬戶、2.5萬億元人民幣。這是2013年7月,國務院在《關於加快棚戶區改造工作的意見》中提出的2013年至2017年棚戶區改造目標和大致所需的資金額。
  一場棚改熱潮似乎已勢不可擋。
  今年3月11日,國務院下發《國務院辦公廳關於推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》,要求地方各級政府要優先安排城區老工業區的棚戶區改造項目。要積極引入市場機制,吸引社會力量參與棚戶區改造。鼓勵國家開發銀行及有關大型商業銀行為城區老工業區棚戶區改造提供資金支持。
  國家開發銀行今年6月公佈的最新數據顯示,截至目前,國開行累計發放棚戶區改造貸款5903億元。其中,4月2日以後發放貸款1593億元,為去年同期的6.3倍。
  6月26日,銀監會發佈公告,正式批准國開行組建住宅金融事業部。國開行相關負責人在接受媒體採訪時稱,成立住宅金融事業部的目的,是以更低成本的融資來源,滿足棚戶區改造、保障房建設、城市基礎設施等的資金需求,進而推動整個市場資金利率的回落,達到“穩增長、調結構、促轉型”的政策目標。
  “國開行住宅金融事業部的成立,意味著棚改已經破解傳統的資金問題。”倪鵬飛說,“除去各級政府的財政支出,60%以上的棚改項目資金將由國開行承擔。”
  消息一齣,各地方政府紛紛聞訊而動,開始積極上策劃新棚改項目。
  據法治周末記者不完全統計,二季度以來,國開行高層已密集赴多地調研棚戶區改造,先後與四川、陝西、湖南、遼寧、廣西、河南和貴州等省區達成支持棚改項目的貸款協議或意向。
  同時,也有多個省份出台棚改融資方案,設立省級投融資主體對接國開行。
  6月底,西安提交棚改方案。方案提出,2013年至2017年棚戶區改造一期工程項目估算總投資369億元,其中71億元由財政預算出資,298億元向國開行申貸。
  7月4日,安徽省下達2013年至2017年納入省級棚改融資平臺一期建設項目貸款額度,向國家開發銀行融資近900億元,支持加快棚戶區改造實施進度。
  日前,河北省政府也出台《關於促進全省房地產市場持續健康發展的實施意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提到,要加快推進棚戶區改造,將城中村和涉及新建、改建(擴建、翻建)住房的舊住宅小區,全部納入棚戶區改造。
  “由於國開行貸款具有融資成本低、貸款期限長的特點,將有效緩解全省棚戶區改造資金保障瓶頸問題。”安徽省財政廳經濟建設處處長王召遠對媒體表示,近期又有4個市上報了融資計劃,正在審批之中,接下來整個開貸工作進度會進一步加快。
  然而在棚改賬本中,除了國開行每年不低於1000億元的貸款和中央財政補貼外,剩下的資金缺口,究竟要靠什麼來撬動?
  “相比而言,棚戶區改造既能夠讓政府出錢出力,又能夠挖掘中低收入者部分購買能力。按照市場化經營方式交給市場,棚戶區改造在整個住房保障體系中的作用可能比原來想象的要大得多。”倪鵬飛說。
  在他看來,接下來大規模的棚改與此前的棚改有顯著區別。“以前的棚改更多只是採用市場化方法進行改造,沒有和宏觀經濟增長方式相結合,還是一種局部思維。而如今的棚改不僅體現民生,更被納入經濟增長一攬子計劃中。”
  在倪鵬飛的概念里,除了“依傍”國開行外,遼寧模式也給了其他地方政府一個很好的融資方向。
  “遼寧當時有效拓展了來自商業渠道的資金,例如對所建房屋向棚戶區居民配售完畢後,餘下一部分(房屋)通過商業化方式出售。”倪鵬飛解釋道,“對於參與棚改的房地產企業,日後在承建政府投資項目時將優先獲得中標機會,也可獲得較大的承建份額。而在商業地產項目中,是否參與棚改項目,也是政府評價地產商的一個重要因素。”
  聯合國人居署全球監測與研究部主任班吉 奧拉仁 奧因卡也對遼寧模式贊不絕口。
  “遼寧省政府不斷鼓勵以前只註重商品房開發的房地產開發商進入保障房市場,從而吸引了大量的房地產開發商,這是對政府承諾加大保障房建設的回應。”
  無獨有偶,日前西安的一部分棚改資金也通過“招商”方式解決了。
  有媒體報道,西安市將市管7個棚改項目和各區自行改造的13個棚改項目面向社會招商,開發商負責拆遷和安置,騰遷出來的剩餘土地用於商業開發。通過這種方法,20個棚改項目共吸引資金191億元。
(編輯:SN063)
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江若琳

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